为护法筹款：举步维艰的南下护法
1916年袁世凯称帝失败后，掌握军政的段祺瑞不肯恢复国会却另行召集临时参议院试图毁法弄权。孙中山等革命党人以护法号召天下，主张“国会为民国中心，宪法为立国之本”。次年7月，孙中山等南下广州组织护法运动。
早在南下护法之时孙中山就考虑到了财政困难。在给邓泽如的函电中就曾说道：“惟粤省财政向绌，此际海军、国会两项费用固繁，将来连政府出师，所需尤多，全赖我同志悉力相助。尚冀协力进行，俾巨款速集。”曾有记者提问经费如何筹借，孙中山乐观地说：“惟将来终须借内债或者外债。盖只需一良好之政府，国内外之人民皆将信任官吏，则归还国债，人民自乐于解囊也。借款不难借到。”
为筹集军政费用，军政府动员海外华侨捐款。孙中山曾指示廖仲恺致电在仰光的华侨饶潜川，说明南下护法不仅在于反对复辟，而且真正目的在于建造真正共和国家，希望各界能“速筹款项，以济军用”。南洋华侨深盼“严惩首从，剪歼妖孽”，热心筹款“愿牺牲一切”。同时孙中山还专门派孙科等人赴菲律宾筹饷。他高度评价了华侨义举，“作将伯之助，则民国再造，皆诸同志之力。”此时，诸如菲律宾华侨也为革命积极奔走，发表护法通电“菲侨深表同情，愿助捐军饷，以赞成孙中山之进行，为一劳永固中华民国。”据统计，廖仲恺经手的军政府财政收入共有494212.35元，属于华侨捐款的有247679元，约占全部收入的一半。此外，截收盐税款、发行军事内国公债也是募资的主要办法。
1917年军事内国公债：孙中山的经济账
孙中山曾在檀香山发行一元、十元军需债券;1906年他又在越南河内以“中国革命政府”名义发行百元票面的“中华革命政府债券”。在革命过程中，孙中山很早就意识到借用公债筹集经费的重要性。
护法军政府建立之后，孙中山正式任命廖仲恺为财政总长负责整个财政运作。为了保证发债的规范性与合法性，他特别致函非常国会提出“特拟募集内国公债五千万元以济军用，相应将军事内国公债条例一份，承购军事内国公债人员奖励办法一份，募集军事内国公债条例一份咨请贵会开会公决。”非常国会召开会议，出席议员来自21省83人，他们中多数认为公债属于财政组织范围，因此可以直接发行。
9月26日，护法军政府正式公布《军事内国公债令》。其主要内容如下：募集公债五千万元;利率为年八厘，付息偿本由财政部委托本国外国银行中国殷实商号支付;票面数额定为一千元、一百元、十元、五元;除海关税外得用以完纳一切租税及代其它各种现款之用。同时还发布规定承购满十万、五万、一万、五千元分别给予不同等级勋章。此外还成立军事公债局来专门负责公债发行及募集。同时在各省均设立公债分局，各县酌设募债支局，每支局限至少募集五千元。外洋各埠，按照内地各县例设立分局、支局等。为了规范和加快筹募公债，孙中山接连任命崔鼎新等为筹饷委员。
虽然相关资料缺失，但通过新闻可略知公债的发行情形。《申报》详细叙述了发行公债的经过以及具体条例。《大公报》亦有“非常国会通过借债案……拟商出外债或发行公债迅速筹备数百万云云”的报道。军事内公债发行办法是，除在广东省偏设支局外，其外省分局拟由西南省份和上海方面办起，东北各省则视情形推广。南洋、美洲各埠均遣专员前往，日本方面则拟委张继就近办理。“孙文公债案”函电中提及的天津《大公报》就详细报道了徐谦、戴季陶与日商交涉的相关情形。
军事内国公债发行以后，由于军政府控制和影响区域有限，“此次募债计划，尤注重南洋、美洲各埠……港澳两地亦就近派遣专员前往办理。每员拟定先携债票100万元，俟劝募完竣，再行陆续拨付。”孙中山曾与广东省长商妥，由粤政府代为募集若干，而酌提归粤政府。他还特别派遣黄嘉梁为云南劳军使，随同军政府委员秦天枢等护送公债收条370万取道粤、桂至滇。同时致电唐继尧要求唐通令云南、广西境内军队特别保护，涉及沿途关卡，迅速放行。此后又增运50万元交与张午风由广州赴滇。
对于在上海，则是派戴季陶等与日商商议，最终达成协议以三折计算推销1000万元，实获300万元现金。他还曾派员携公债票40万元到湖北荆州等地要求商会协助劝募。由于荆州军曾向绅商劝捐军饷一次，因此相关人员自行设法在沙市劝募。此外，军政府通过筹饷专员在海外各埠积极进行推销。据邓泽如陈述经其募得款计31069元，成绩极为可观。林森等人也前往菲律宾等地向华侨募集捐款。他在致杨寿彭《告抵菲律宾情况函》中指出“岷岛各埠已由孙君遍行鼓舞，对于输饷尚见踊跃，债票尚未印便发来，此间收捐，先给以军政府列寄收据为证，以后执此转换债票。”
杨增新等人为何反对公债募款？
军政府发行公债后遭到了各方反对。如支持护法的国会议员张伯烈就认为“军政府之有如此借款过巨，足以失天下人心者也。”南方发债也不可避免地遭到了北京政府反对。亦有新闻报道称：“大总统以孙文现在广东，以中华民国军政府名义发行公债，辱国害民，莫此为甚，决计颁布明令，通告国人以免被其所骗。俟得段合肥同意后此项命令即可发表。”
11月13日北京政府财政部通令各地严禁购募，并称倘有私行应募，将来政府概不认偿。上海县沈知事接江苏财政厅来电后，立即严密侦查，保证所辖境内无南方发行公债事情发生。同时政府亦要求各地严密侦查，严加防范。新疆督军杨增新亦来电称孙文派人来新向官场售募债券，业已驱逐并通告各界勿受其欺骗。同时还致电外交团请其通告侨民切勿使用，并声明政府对于孙文所发行之公债票不负责任。1月14日外交部亦致电驻京各国公使召会转告各该国侨民勿购此项公债。
同时北京政府财政部与陆军、外交部沟通认为，南方私自发债未向外交团声明，因此将来决不承认，并向日使声明以免将来纠葛。1月14日外交部还致电上海交涉员税务处，要求海关一律禁止孙文发行的公债票。《孙中山贱卖公债票》的新闻以及笔者在国图所见“孙文发售债票案”的往来函电正是这一过程的具体体现。
将视野放远一点，就南北政局来说，孙中山领导的南方军政府困顿重重，而北方主政的段祺瑞却筹措大量借款推行武力统一计划。北京政府以各种名目向日本政府借款8次，共三亿八千六百万日元。此后还继续进行军械借款。对此情形，南方非常国会曾致电代总统冯国璋，对于违法借款要求依法拒绝。国会亦向全国通电：誓以多方抵抗，使不成事实，群策群力，共抨击焉。为了阻止日方借款，非常国会还致电日本首相，要求日方严词拒绝以表两国亲善。另一方面孙中山又致电筹款人员，“最近段贼军械借款，不惜全国兵权全归外人之手……第军饷之需，待济良巨，当此功在垂成之际，尤望速筹巨款，陆续汇来，以应军用。”
然而，北京政府发行公债仍在继续。1918年初发行七年六厘短期公债，用于归还中、交行欠款与整备金。护法军政府从政治、外交上对这一行为进行了抨击。孙中山以军政府大元帅名义致非常国会和西南实力派等，发布《反对北京政府发行公债通电》指出“王克敏等假七年公债蠹国肥私，种种黑幕，实堪发指。北京非法政府根本违法，绝对无发行七年公债之权。此项公债，非法政府藉以供其残杀国人，我国民自应一致反对”。在3月15日连续召开三次会议后，提出了一致性的看法。要求北方政府取消七年内国公债、中交两行或人民收受所擅发七年内国公债票，概作无效。并且通告各省民政长官，所有应解赔款不经国会议决用途，不得擅动。3月18日南方军政府公布了《取消北京政府擅定之公债条例等决议案令》。决议案认为北方擅募巨额公债与约法相违背;同时还垄断发行、侵蚀国库、欺罔商民。国会非常会议议长吴景濂、成都督军熊克武也先后发表通电反对北方违法私自发债。
举债纷争背后的南北政治对峙
南北围绕借款、发行公债进行了一系列对抗。持续的冲突其实反映了谁是合法政府，谁拥有合法发债权的问题，即合法性的争夺。
从民国初年政治制度来看，国会是民国的中心，宪法则是立国之本。孙中山南下护法即是坚持“约法与国会乃共和国之命脉”。南方在法定不足情况下召开非常国会成立军政府一直未得到承认。孙中山等期待日本同情，他还通告驻华各国公使“段祺瑞乘机窃据北京，自称总理。国之重器，私相授受，又不恢复非法解散之国会”，并殷切希望各国驻华公使转达各国政府维持正义，承认军政府，共敦睦谊，永固邦交。然而这一目标却未能实现。
南方军政府自建立就是一个极为松散临时性质的政府。其本身也是有“府”无“军”，成为“寄人篱下”的空头政府。西南实力派唐继尧拒绝出任元帅，而陈炳焜则认为“广东不能担负军政府和非常国会的经费开支”。孙中山在广州无饷无兵，只对国会和一支海军有一些影响，而实力派试图分裂护法，还策划成立“中华民国护法各省联合会”，及至最后军政府被迫进行改组。变局的干扰，使得护法举步艰难。在非常国会通过《修正军政府组织法案》后，孙中山“觉护法之希望，根本已绝”，毅然坚决辞去大元帅，一次护法被迫结束。孙中山领导军政府希望通过倡导护法，重建由革命党人实际掌握的临时政府的希望随之失败。
在实际公债运作中，孙中山等革命党人坚持以临时约法“国会有议决公债之募集及国库有负担之契约之权”进行公债发行。然而军政府始终未取得独立的行政权。发行公债或借款，政府必须获得法律授权，偿还国家公债利息和本金的贷款总是包含在预算之内，不得被修正和更改。并未取得合法的政权，他们只有期待“约法复则民国苏”。然而，护法的号召也并未取得内外的认同，还不时遭到内外的政治挑战与强烈质疑。北方的军事打击以及护法各派内部利益的纠葛使得南方军政府本身合法性一再遭受危机。
1918年5月21日，孙中山在极为失望之余离开广州，之后广州军政府以岑春煊为主席总裁，第一次护法亦告一段落。
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